Medidas do Governo Federal possibilitam novas PPPs e mais investimentos em infraestrutura

Por Rudinei Toneto Jr., Fábio de Paula Marques e Alexandre G. B. Figueiredo

O Ministério da Fazenda, com a Portaria STN/MF Nº 138, traz uma nova norma para o cômputo das despesas que devem ser consideradas para estabelecer o valor do limite de 5% da Receita Corrente Líquida, teto para a celebração de Parcerias Público-Privadas no país. A medida, na prática, amplia a margem do orçamento que pode ser utilizada com PPPs e permite a elevação do volume de investimentos nos mais diversos setores, com destaque para educação, saúde e saneamento básico.
Essa alteração se dá dentro de um conjunto de medidas do Governo Federal que tem como objetivo fomentar as PPPs em estados e municípios, vendo-as como instrumentos fundamentais para conseguir investimentos e destravar projetos paralisados. Além da questão do limite da RCL, também foi anunciado o estabelecimento de garantias da União tanto para o financiamento de aportes públicos em PPPs como para o pagamento das contraprestações estabelecidas no contrato. 

Por fim, em outra medida com o mesmo intuito, foi anunciada uma ampliação dos setores que podem ser financiados por meio das debêntures incentivadas, incorporando educação; saúde; segurança e sistema prisional; parques urbanos e unidades de conservação; equipamentos culturais e esportivos; e habitação social e requalificação urbana. Com essas ações, o Governo espera mais de R$ 100 bilhões em investimentos nos mais diversos setores.

Esse conjunto de ações se soma aos incentivos às Parcerias Público-Privadas trazidos também pelos Decretos 11.466 e 11.467, também de abril deste ano, que alteraram a regulamentação do marco do saneamento básico no país, permitindo a retomada de investimentos nos municípios mais carentes e com baixa cobertura desses serviços, além de retirar o limite de 25% para PPPs entre empresas estatais e parceiros privados.

A seu tempo, a introdução da Parcerias Público-Privadas pela lei 11.079/2004 foi decisiva para ampliar os investimentos privados no país. Hoje, em todo o Brasil, há 204 contratos já iniciados, além de outros 160 em estudos ou fase avançada de finalização. Demonstrando a ampla aplicação desse instrumento, esses projetos se distribuem em diversos segmentos como iluminação pública, saneamento básico, transportes, saúde, educação, entre outros. 

Porém, a legislação estabeleceu um limite para os entes públicos que utilizassem as Parcerias. O artigo 28 da Lei das PPPs dispõe que a União não poderá conceder garantia ou realizar transferência voluntária aos Estados, Distrito Federal e Municípios se o comprometimento da receita corrente líquida (RCL) com as despesas de caráter continuado derivadas das Parcerias se for superior a 5%. Logo, embora não haja uma proibição expressa a que um ente público empregue mais de 5% de sua RCL com PPPs, há um veto tácito, uma vez que ficaria impedido o acesso a garantias e recursos da União. 

Sem questionar a existência de um limitador como esse teto, debatia-se a respeito definição mais precisa do que deveria ser considerado no cômputo das “despesas de caráter continuado”, derivadas das PPPs. De acordo com o entendimento original, entraria no cálculo o valor integral que o ente público empregasse nas contraprestações pagas ao parceiro privado. Porém, essa interpretação produz uma distorção, afinal ela desconsidera que o Poder Público já gasta com serviços que podem ser objeto de uma Parceria.

Tome-se como exemplo uma PPP estabelecida para constituir um novo modelo de gestão de resíduos sólidos (RSU) em um município com vistas à destinação ambientalmente adequada e em acordo com as normas e diretrizes nacionais e internacionais, como o Plano Nacional de Resíduos Sólidos (PLANARES) e o Objetivo de Desenvolvimento Sustentável Nº 12, das Nações Unidas. 

O parceiro privado pode ofertar expertise, eficiência e novas tecnologias que um município não seria capaz de prover na sua situação atual. Até porque, conforme dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), apenas 2,71% dos municípios do país têm autossuficiência financeira com a cobrança por esse serviço público. Aliás, para o setor de resíduos, outro impacto da medida é a possibilidade de incorporação dos serviços indivisíveis (não custeados por taxa ou tarifa) no escopo dos contratos, já que anteriormente quando somados com o manejo de resíduos sólidos (divisíveis) atingiam muito vezes o teto.

No entendimento original, o cálculo dos 5% da RCL toma por base o valor integral da contraprestação e sua projeção nos anos de duração do contrato. Com isso, se desconsidera que o Município já gasta recursos com os mesmos serviços. Logo, o valor que, de fato, impactará o orçamento é a parcela da contraprestação que ultrapassar o montante da despesa já realizada continuamente nesse mesmo serviço público. Por isso, o razoável seria não computar o valor que já era despesa antes da assinatura do contrato, sob pena de reduzir a margem que o Município pode ter para buscar a satisfação do interesse público por meio de uma Parceria. 

Afinal, ele recorre à PPP justamente para conseguir realizar o que não foi possível com suas condições próprias. No exemplo dos RSU, os municípios já costumam operar a coleta e a destinação final dos resíduos. Ampliando essa rede, as Parcerias têm introduzido o tratamento, antes da destinação, como um serviço novo, permitindo o cumprimento das metas do PLANARES, além de trazer maior eficiência e sustentabilidade na operação.

A interpretação mais acertada é, então, computar apenas esse acréscimo na despesa para o cálculo do limite de 5%. Caso contrário, a própria ideia de PPP poderia ser inviabilizada, especialmente em serviços custosos que podem envolver a introdução de novos serviços ou construção e aquisição de bens. Em outro exemplo, áreas como saúde e educação ainda não têm muitas PPPs em andamento (com contrato iniciado, há apenas 3 PPPs em educação e 11 em saúde em todo o país). Com a exclusão dos valores que já são despesa pública do cálculo do limite legal, será possibilitada uma expansão dos investimentos também nessas áreas sensíveis. 

É nesse sentido que vem a publicação da Portaria STN/MF nº 138, consolidando justamente a interpretação, segundo a qual não devem entrar no cômputo para fins de estabelecer aquele limite da RCL às despesas já realizadas de maneira recorrente nos serviços e bens objeto de uma PPP. Além disso, também são excluídos desse cômputo o aporte de recursos em favor do parceiro privado para a realização de obras e aquisição de bens reversíveis.  

Dessa forma, o espaço orçamentário para a assinatura de Parcerias é alargado sem que se comprometa o teto dos 5%. Com isso, ficam abertas novas possibilidades de investimento em setores essenciais. Municípios, por exemplo, que não poderiam celebrar novas PPPs em virtude de já possuírem uma ou duas assinadas (as mais difundias são as voltadas à iluminação pública), agora podem ampliar seu limite e trazer investimentos para saúde, educação e saneamento básico, entre outros. 

Não à toa são os Municípios os responsáveis por quase 70% das PPPs iniciadas com sucesso no Brasil (142 das 204 em operação). As novas medidas demonstram a confiança do Governo Federal nas Parcerias e abrem caminho para destravar o investimento em infraestrutura no país.

Rudinei Toneto Jr. é professor titular do Departamento de Economia da FEA-RP/USP. 
Fábio de Paula Marques é pesquisador da Fundace (Fundação para Pesquisa e Desenvolvimento da Administração, Contabilidade e Economia), com sede em Ribeirão Preto. 
Alexandre G. B. Figueiredo é professor visitante no PROLAM-USP.